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其二，根据第16条，地方各级政府和驻地军事机关联合召开军地联席会议协调解国防事务。

在社会冲突和民众诉求表达的话语逻辑下，这一抽象意义的国家被置于与社会公民相提并论的二元结构，被视为解决冲突和满足诉求的决定性力量。人大监督不直接处理纠纷，只针对常规救济的法律适用问题和职权行使进行合法性审查，以监督助力常规救济。

当前应注意的一个问题是，在城镇化背景下，村改居将原先的自治单元消解，势必引发基层自治弱化，而其他自治方式又无从跟进。监察体制改革的初衷，除实现监察全覆盖外，就是以设置监委会为契机，整合监督力量，力图实现监督体系的贯通。作为国家权力的有机构成，各个国家机关在主权意志转换为国家意志的过程中各司其职，同时受到来自于其他国家机关的配合和制约。并且，向群众动员的回归，一定程度体现了对常规治理能力的不信任，以及对常规治理耐心的缺失。[11]在西方，民族与国家，是一个相互支撑的双重建构过程。

２．专业治理逻辑向群众政治的妥协。相较于政治协商的定位不清，群众路线游离于中国宪法体制之外，并未进入规范宪法学的研究视野。近代以来的违警罚法不仅呈现出较为强烈的管制思维，也展现了深厚的社会教化底蕴，特别是在处罚的性质、种类与幅度的变迁上，渐次揭示出行政法的基本属性。

或退而求其次，减少行政拘留的设定、降低行政拘留的幅度，回归治安管理处罚法的教育大众、保障人权和预防违法犯罪的功能，使教育与处罚相结合原则在法规范中得以充分体现。对于违法情节显著轻微的情形，不宜或依法不得施加处罚，应当优先选择教育手段来保障立法目的的实现。且处罚对于许多冲动型违法是不起作用的，加之违法行为的产生原因复杂，绝非是仅通过惩罚所产生的威慑作用即能完全预防的[16]，也即选择的手段有可能偏离治安管理处罚法的立法目的。因此，应当回溯《治安管理处罚法》的立法目的，充分借鉴国（境）外违警罚法的立法实践，重新考量行政拘留作为治安管理处罚方式的正当性问题。

《治安管理处罚法》对一些特殊人群规定了不执行行政拘留的特殊照顾，[9]是考虑到其年龄、身体等方面的客观情况而给予的人道处遇，而非因其行为的性质和主观恶性较小。确保治安管理实效性的手段是多样化的，包括强制、处罚、公布违法事实、劝告、教育等，它们各自拥有不同的功能并共同服务于警察行政的目的。

例如：（1）对教育与处罚相结合原则的展开缺乏有效的程序性指引。且治安管理处罚的实施也应当尊重和保障人权，不得偏向立法目的之外的其他目的。在前述诸多手段中，处罚在道德上并非是优先的和唯一的选择，若对违法行为人仅施以处罚，会因看重惩罚产生的威慑效应，而忽视《治安管理处罚法》设定的维护社会治安秩序这一立法目的的本质要求，难以处理好立法目的、实现手段及其功能的关系，这不仅不利于维护社会治安秩序，也容易激化社会矛盾。其次，依照功利主义的学说，追求快乐和避免痛苦是人类行为的深层次动机与目的，从人们求乐避苦的本性出发，惩罚并不是法律制定的最终目的，立法者通过制定惩罚措施，使人们相信违反法律招致的痛苦远远大于快乐[15]，若对违法行为人仅施加教育，易使其产生违法不会受到惩罚的预期，这无疑是对违法行为的放纵。

治安管理处罚法寻求‘自由与秩序‘警察权与公民权‘公共利益与个人自由之间关系的平衡[8]，以促进治安管理的法治化。三、教育与处罚相结合原则的实现手段及其选择优化 为了更好地确保治安管理的实效性，对教育和处罚相结合原则实现手段的选择，需要打破以惩罚为主的路径依赖，遵循比例原则的要求，善于运用更为柔性的手段。因此，应当将（至少是一定日期的）行政拘留纳入听证的范围，以更好实现听证的法治教育功能。[4]（4）对未满14周岁的未成年人配置了训诫的教育措施，[5]丰富了公安机关实施教育的手段。

我国现行《人民警察法》第1条所规定的立法目的，也凸显了以警察行政维护社会治安秩序的优先考量，而其他子目的则处于相对次要地位。但是，刑事处罚更侧重对不容于社会的恶性违法（犯罪）者的惩罚，而警察处罚作为确保警察行政实效性的手段之一，更侧重公众对警察命令的服从，在满足警察行政的目的时，并非一定要施以警察处罚。

摘要:  治安管理处罚法中的教育与处罚相结合原则，蕴含着以人为本的价值取向，具有引导公安机关立足教育、保障人权和预防违法犯罪的功能，有助于确保治安管理的实效性，进而更好地实现维护社会治安秩序的目的。孙文夕（1994— ），女，中国人民公安大学治安学院2018级硕士研究生。

（4）引入了注重教育作用的程序性法律制度。其中，前一项告知属于说明理由的制度范畴，但该项告知却并未包含拟作出的处罚决定，导致被告知人无法知晓拟定的实体权利义务变更，也即对理由的说明是缺乏依托的，致使该项告知容易成为一种象征性的程序要求。二、教育与处罚相结合原则的功能界定 为了促进教育与处罚相结合原则在治安管理处罚法中立法设计的改善，更好地保障治安管理的实效性，需要在回溯警察行政设立目的的基础上，考察治安管理处罚法的立法目的侧重点，进而明确教育与处罚相结合原则的功能定位。首先，教育具有预防违法犯罪的功能。需要强调的是，训诫不论是通过书面还是口头形式实施，都不具有处罚的性质，其他公安机关也不宜对被训诫人再行处罚，但训诫可以作为有违反治安管理的前科记录，若再有同类违法行为，可将之作为从重处罚的理由。教育和处罚是治安案件办理中的两种基本手段，具有相互独立性，进而可以组合为教育、教育和处罚、以及处罚三种选择。

当公众不履行公安机关在治安管理中所确定的警察义务时，便有必要确立直接或者间接地强制履行义务的手段，通过简易迅速的程序，确保行政的实效性[11]。（3）增设了强制性教育措施。

其二，健全罚款执行的配套措施，切实发挥罚款的教育功能。其一，教育作为一种确保治安管理实效性的手段，最终目的是为了法律效益和社会效益的最大化[12]。

再次，处罚是一种警示教育，必然会对其他人产生威慑效应，促使公众基于畏惧而改善未来的行为，从而构成对公众产生教育效应的基本路径。德国《违反社会秩序法》并未将拘留作为其法定处罚种类，可见该国立法者在涉及基本权利限制时的谨慎态度。

法律原则是法律规则得以形成的价值基础，包含着规则背后的合理性，比规则更具有普遍性和包容性[9]，治安管理处罚法对教育与处罚相结合原则的设置，传达出强烈的以人为本的价值取向，为治安调解、行政处罚告知、听证等含有教育成分的行政法制度的设定与实施提供了价值依托，并为其他法律原则的有机嵌入提供了过程性平台的支持。这些法律原则相互协调，不仅传达出《治安管理处罚法》的内在价值诉求，也共同致力于立法目的的实现。另一类则是以警察法规、通知、公告等规范性文件对不特定人所下达的警察命令，如警察规范设定的信息报告、禁止通行、不得喧哗等要求。若过于倚重行政拘留等处罚手段，虽然会产生威慑作用，但未必能启发违法行为人向善的心灵。

《治安管理处罚法》第1条所设定的立法目的中，维护社会治安秩序保障公共安全侧重对公共利益的维护，保护公民、法人和其他组织的合法权益注重对私权的保护，而规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责则向治安管理处罚权的行使提出了规制和支持的要求。[6]该法对教育与处罚相结合原则的立法设计更为兼顾实体与程序，具体表现为：（1）重申了教育优先于处罚的政策取向。

作为设定和规范治安管理处罚的专门立法，《治安管理处罚法》的立法目的理应更为侧重于维护社会治安秩序，这也是与我国台湾地区的社会秩序维护法仅将维护公共秩序，确保社会安宁作为立法目的是异曲同工的。且训诫的适用范围更广，无论违法行为人是否被处罚，都能够施以训诫。

（二）治安管理处罚法的立法目的侧重点 警察处罚作为对警察行政违法进行制裁的行政处罚，显著不同于对刑事犯罪进行制裁的刑事处罚。（三）教育与处罚相结合原则的均衡调整阶段 2005年全国人大常委会通过的《治安管理处罚法》，在立法目的上体现出平衡论的色彩，在致力保护公民合法权益的同时，也注重保障公安机关依法履行治安管理职责。

（3）设定了以消除矛盾、确保治安管理实效性为目的的调解等教育制度，[3]构成了公安机关实施教育的重要路径，标志着教育要求在治安管理处罚法中地位的提升。（2）将前置教育无效作为对部分违反治安管理行为实施处罚的法定构成要件。对于应予处罚的情形，也应当以过程论的思维，并辅以教育的手段，使违法行为人明了其行为的危害性与过错，以确保治安管理的实效性。因此，应当将教育作为一种更为基础的确保治安管理实效性的手段，将之贯穿于治安案件办理的全过程，并将处罚作为一种辅助性手段，以促进执法效益的提升。

（2）将教育与处罚相结合原则的适用对象设定为违反治安管理的人，教育和处罚的适用对象具有同一性，表现出鲜明的重点思维。治安管理作为一种重要的警察行政，是公安机关运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常运行的行政管理活动[10]。

《治安管理处罚法》的其他子目的虽然重要，但在该法中处于相对辅助的地位且主要是通过其他立法实现的，如保障公共安全保护公民、法人和其他组织的合法权益主要由刑法、民法或其他专门立法来实现，在《治安管理处罚法》中这两个子目的也可以被维护社会治安秩序所吸收。该法仅在第28条、第39条等条文中设定了经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除的经公安机关责令改正，拒不改正的等处罚的适用前提，处罚的优先性显著上升。

（二）增加教育措施的实体与程序设定 实施惩罚，不是为了消除罪行，而是为了改造（实际的或潜在的）罪犯。而德国的《违反社会秩序法》和我国台湾地区的社会秩序维护法均规定了罚款分期支付以及逾期不支付的执行措施，值得借鉴。